张耀军教授：县域城镇化是京津冀协同发展的重要助推

文丨张耀军（中国人民大学社会与人口学院副院长、教授、博士生导师）

1、县域城镇化是破局河北城镇化落后困境的重要手段

京津冀协同发展大背景下，雄安新区建设、环渤海经济圈建设、即将举办的冬奥会、新型城镇化都是河北经济发展的强力助推因素。然而，京津冀地区的城镇化率却呈分化趋势，京津地区以高达80%~90%的比率领先全国，而河北却比全国平均水平还要低几个百分点。

我们知道城镇化是经济发展的重要引擎之一，河北城镇化率之所以落后，有一个很重要的因素就是县域城镇化发展滞后，那么为什么要围绕县域发展城镇化呢？我认为大体基于三个方面的原因。

第一，中国县级行政单元其职能具有特殊性。正所谓“郡县治，天下安”，县级区域历来都是中国走向富强，走向安定，走向和谐的一个很重要的单元，尤其是正处于“全面建成小康社会决胜阶段”的当今中国。在这种背景下，只有河北县域城镇化健康发展，才能助力京津冀协同发展战略。

第二，扩权强县的政策趋势。中国区域的发展饱受“城乡二元割裂”困扰已久，我国早在党的十六大时就明确提出“城乡统筹发展”思想，城乡一体化进程不断推进。2015年习总书记在会见全国优秀县委书记的讲话中指出：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础”，重新强调了县域的重要地位。十九大报告提出乡村振兴战略，更是把全国的目光聚焦在了乡村，而作为乡村集合体的县域将迎来更好的机遇、承载更大的使命。

第三，县域是大城市连绵带的主要地区。京津冀城市群的目标是建设成国际化大都市区，显然只有一个或两个大城市是不够的，必须是城市群的概念。既然是城市群就意味着是由多个城市组成的一个连接带，那连接带中间靠什么来填充，就是县域。如果县域的经济无法崛起，这个城市群是不会健康协调发展的。

2、京津冀地区城镇化发展差距呈收敛趋势

京津冀地区尤其是河北省的城镇化发展状况到底是怎么样呢？用计量经济学方法进行分析发现，结果很不乐观。2000年京津冀地区总体的城镇化率为38.50%，其中北京和天津分别为77.55%和67.22%，而河北省只有26.33%，比京津地区分别低了51.22和40.89个百分点，低的太多了。整个京津冀绝大部分的地区并不存在显著的局部空间自相关，只有北京市和天津市的中心城区部分呈现HH（高-高）的高值集聚。

我们知道城市或者说城镇化是一个区域经济发展的引擎，但我们河北如此低的城镇化率，怎么样带动整个县域的经济发展，这是很困难的。北京和天津犹如双子星座一般在整个京津冀地区熠熠生辉，而周边的河北县域则黯淡无光，这是一种发展极度不平衡的现象。

而到了2010年呢？虽然河北整体的城镇化率有所提升，但京津冀地区大的格局仍然没有改变。2010年京津冀地区总体的城镇化率已经提高到了56.23%，其中北京和天津分别高达85.96%和79.44%，而河北省虽然也增长到了43.11%，但依然远远落后于京津地区，甚至比全国当年的平均水平49.68%还低6.57个百分点。京津冀绝大部分地区仍然不存在显著的局部空间自相关，但京津地区尤其是北京的HH（高-高）部分明显得到了扩张，即该区域城镇化率高值集聚的范围有所扩大。

可以看出北京和天津依然维持了极高的城镇化率，河北南部的石家庄、邯郸，中部的保定，东部的唐山，这些地区的城镇化率都在提高但也仅此而已，这说明河北经济已经处在悬崖边上。因为城镇化代表了区域经济发展水平，代表了这个区域的发展能力，而河北省的城镇化率是远远不够的。

及至2016年末，京津冀三地的城镇化率分别为86.50%、82.93%和53.32%，河北省依然低于全国平均水平57.35%超过4个百分点，与京津地区缩小了差距但这个鸿沟依然巨大。

从2000年到2010年，京津冀地区的城镇化率提高了17.73个百分点，其中北京和天津分别提高了8.41和12.22个百分点，河北省则提高了16.78个百分点，河北省的增幅明显大于京津，这说明10年间京津冀地区的城镇化率变动量存在着显著的空间正相关，而整个京津冀地区，其城镇化水平变动的空间自相关也是非常强的。

研究发现，城镇化率初始水平较低的区县，超过一半都实现了中增长，低增长和高增长的区县所占比例相当；城镇化率初始水平处于中间的区县，则是有一半左右都表现为低增长，高增长的比例较之中增长又更小；城镇化率初始水平较高的区县几乎全部都处于低增长。这说明了一个很重要的结论，即城镇化率的增长过程呈现收敛趋势，差距在逐渐缩小，高城镇化率地区对于周边城镇化率过低的地区具有一定的带动作用。京津冀地区城镇化协调发展依然任重道远，而河北正在迎头赶上，突破口就在县域城镇化。

3、驱动城镇化发展的主要因素

城镇化的驱动力因素有很多，我们通过因子分析和聚类分析，最后得出四个主要影响因素：经济水平，产业结构，医疗教育水平，地理因素。

经济水平因素方面，对于城镇化的影响呈现出以京津两地为中心向周边逐层递增的格局，即越是欠发达的地区，经济要素的影响力越大。也就是说通过要素和资本的投入使发展落后地区的经济实力得以提高，则该地区的城镇化水平就提高很大。京津已经是很发达的地区，其城镇化率已经濒临极限，经济水平对其城镇化率影响极其有限。这就告诉我们要素投入要有的放矢，因为资源是有限的，要把要素投入到最需要的地方、最能增值的地方。

产业结构因素方面，京津冀地区呈现出整体上南高北低，在北方又东高西低的格局，即越是产业结构不合理的地方，城镇化率越低。河北的产业结构一直有很明显的问题，资源密集型、劳动密集型产业过多，尤其是南部和东部地区，应努力激活当地县域资源，打造特色产业，优化产业结构，实现产业转型升级。

医疗教育因素方面，其影响力呈现出以天津市和唐山市为中心向周边逐层递减，但超出一定范围后又开始回升的格局。医疗教育因素影响力越大的区域，只要在医疗教育上有所投入和改善，该地区的城化率上升非常快。

地形因素方面，其影响力呈现出西北部和东部环渤海地区高于中部地区，中部地区又呈现南北低、中间高的格局。我们知道人类适合生活在海拔既不高也不低的地方，城市大都建在平原或者坡度平缓地带，所以这些地方的城镇化率就高。过于陡峭或者幽深的地方都不适合人类聚居，这是生活习性决定的。

4、推进京津冀县域城镇化进程的建议

第一，依照京津冀县域城镇化率空间集聚模式，确定各地区城镇化建设重点。对于京津与其周边的城镇化率高值集聚区，要将重点转向提升城镇化质量，打造现代化城市，十九大报告强调发展要提质增效。对于河北省北部山区和保定市所辖县的低城镇化率聚集区，要促进农村人口向城市转移，以提高城镇化速度，以缩小与其他地区差距为重点，同时促进生态涵养区建设。

承德地区和张家口地区是京津冀的生态涵养区，为京津冀提供生态产品。这些地区并不是不要城镇化，其城镇化最重要的是引导人口有效分布。在生态很脆弱的地方，要确保人口数不会超过自然环境的承载力上限。

第二，充分发挥京津中心城区等高城镇化水平地区对周边的带动作用，促进邻近地区的发展。近十几年来，城镇化发展最快的地区就是京津周边的县域，这是京津地区的溢出效应。在这种情况下，对于张家口市、承德市所辖各县区等城镇化水平依然较低的地区，要借助邻近北京的有利条件，扩大与北京的经济交流与政策协调，实现这些城镇化水平低的地区快速发展。比如2022年的冬奥会，这是张家口的重大战略机遇。

第三，加强乡村贡献度较高的低城镇化率地区的城镇建设。首先是对于城镇化率增量中乡村贡献度相对较高的承德市北部及石家庄衡水交界处等低水平低增速地区，应确立当地城镇的主体功能，改善其城镇基础设施水平，增强人口吸引力，是所谓筑巢引凤。然后是对于人口流出后的人口低密度区，恢复其生态涵养的功能。

为什么要划分功能区？因为一个区域也是一个有机体，要根据比较优势和资源禀赋做区域分工和发展定位。

第四，根据各地对城镇化率诸多驱动力的不同依赖程度，采取不同的政策倾斜。为提高中低水平地区的城镇化率，要以河北省北端与南端区域为经济扶持的重点，以石家庄、邯郸、邢台一带的河北省西南部为产业结构升级的重点，以唐山周边为教育提升的重点，使各影响因子的效果得到最大发挥。要把要素和政策投入到最需要、最有价值的地方，采取不同的政策倾斜，让实施的政策能够事半功倍。

（注：本文是根据作者在“河北省县域特色产业转型升级项目启动仪式暨方塘城市沙龙”上的演讲整理而成，已经作者审阅。）