新中国70年首都基层社会治理的发展逻辑与经验启示

【摘要】新中国成立70年来，首都北京的基层社会治理取得了令人瞩目的成绩。北京基层治理的发展沿着三条线索展开，即治理单元的空间化、治理主体的多元化和治理手段的技术化。首都基层社会治理的实践可以给出三点启示：把握基层社会的复杂性质，强化基层社区治理的异质性视角；注意基层治理的空间限度，避免“空间决定论”的治理误区；更加注重基层治理体系建设，使治理能力与治理体系协同提升。

　　【关键词】新中国  北京  基层社会治理  发展逻辑  经验启示

　　作者：营立成，中共北京市委党校社会学教研部讲师。本文受北京市社科基金青年项目《“空间—社会”有机更新视角下的北京老城棚户区改造研究》（项目编号：18SRC020）及中共北京市委党校校级青年项目《社区异质性视角下的居家养老实践机制研究》（项目编号：2018XQN007）资助。

　　建设国际一流的和谐宜居之都，需要与之相适应的现代化超大型城市治理体系。城市治理的重心是基层，如何聚焦首都战略定位、走出一条符合新时代首都特点和发展规律的基层社会治理新路子，是北京当前需要回答的重要问题。“前事不忘，后事之师”，对于这一问题的深刻回答还需要回到北京基层社会治理的发展脉络中。新中国成立以来，北京一直高度重视社会建设和治理工作，积极推动相关体制改革和实践创新，在保障制度建设、公共服务建设、管理体制改革、社会动员参与、社会和谐建设、社会领域党建等方面取得了令人瞩目的成绩。有学者在梳理新中国社会治理70年发展轨迹时用“变”与“不变”来进行概括，对于北京来说，70年基层治理中“不变”的是以人民为中心的基本方略，是满足广大市民对美好生活向往的基本主线，是对党中央相关政策、精神的积极贯彻，这些是没有疑义的。那么“变”的是什么？首都基层社会治理发展的总体逻辑是什么？这是我们需要进一步厘清的问题。我们试图从首都基层社会治理的三个方面出发，对上述问题展开分析，并就70年来首都基层社会治理发展历程对当前加强和改善社会治理工作的启示做出讨论。

　　一、治理单元的空间化

　　基层社会治理归根到底是要服务“人”，解决“人”的问题。但社会中的人们常常以某种形式联结在一起，因此治理工作常常是以特定的“单元”或“单位”为抓手的。治理的“单元”有两个维度：第一种是群体（组织）维度，当人们之间通过地缘、业缘、血缘等纽带联系起来时，治理便需要以群体（或组织）为单位展开。第二种是空间维度，当人们主要由于地理关系建立起连结时，空间单位便成为治理实施的单元。从新中国成立以来北京基层社会治理的发展轨迹看，总的趋势是主要从以群体/组织为单元的治理转变为以空间为单元的治理格局。

　　新中国成立之后的很长一段时期里，以群体或组织为单元的基层治理原则是非常突出的。在人民解放军接管北平后，负责相关工作领导同志明确指出，城市与农村不一样，不应该把治理权下沉，而应按科层化的组织原则统筹管理：“在城市中，街一级的政权和群众组织根本就不应设立。区应设区公所，但也不应成为政权的一级。一切工作应尽量集中于市一级来进行，否则就会把应该由市政府(或市工会等)集中统一决定和进行的工作错误地加以分割，造成在工作中很混乱的现象。”按照这一原则，北京军管所撤销了刚成立不久的街政府和各基层工作小组，最大限度弱化了属地管理功能。但这一制度持续时间不长，针对当时基层出现的缺乏组织管理和秩序混乱现象，1952年底，北京开始试点建设大型居委会（街道层面）和小型居委会（社区层面），到1954年10月已经在全市建立了104个居委会，覆盖17万人，在基层治理中发挥了一定作用。随着《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》相继出台，北京在全市范围内建立起了街道办事处和居民委员会，社区居委会—一个带有浓厚空间色彩的概念—逐渐成为基层治理的基本单元。

　　但此时并不宜高估街道办事处和居委会在基层社会治理中发挥的作用。1953年时任北京市委第一书记的彭真同志在建议中央成立街道办、居委会的一份报告中将居委会的功能定位于“把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来”，也就是主要针对没有组织身份的老弱妇孺，街道办事处作为居委会的指导机构，其主要作用也是“减轻现在区政府和公安派出所的负担”。可以说，街居在基层发挥的作用是辅助性的，而发挥关键性作用的是“单位体制”。“单位”既是工作组织，也是解决各种社会事务和落实社会管控任务的基层组织；既是我国社会的基本组织单元，也是社会管理的基础。人们结婚、生子、疾病、丧葬、治安等都由单位负责和管理，各种社会福利也都由单位提供，即所谓的“单位办社会”。因此在“单位体制”下，基层社会治理并不与空间维度紧密联系在一起（虽然后者多少也发挥作用），而是基于职业群体的、高度组织化的。

　　单位为主、街居为辅的治理格局一直持续到20世纪90年代以前，随着改革开放的深入推进，单位体制逐步完成了它的历史使命，需要解决和处理的城市基层问题迅猛增加。为了应对这种局面，从1998年到2004年北京召开了五次“全市城市管理工作会议，聚焦街居体制改革。改革主要涉及几个要点：第一，改变以往资源汇聚于市区的格局，加强街道力量，形成“两级政府、三级管理”的城市管理新体制。第二，坚决保证街道充足的财政供给，使之免于直接从事经营活动，专注基层管理。第三，为街道赋权，包括市容环境卫生、园林绿化、房屋、市政设施和户外广告等方面的管理。第四，进一步优化街道职能，实行“大科制”。第五，将社区作为基层管理的重点任务，完善社区管理和服务体系，努力构建现代化城市新型社区。不难发现，五次城管会所要达到的基本目标是不断强化属地（街道办事处和社区居委会）在基层治理中的责任和权能，使之成为这项工作的主要承担者，治理单元的空间化格局基本形成。

　　2004年北京东城区在全国首创万米单元网格管理法和城市部件网格管理法，将基层社会治理的空间化又往前推进了一步。“万米网格”的做法是：运用网络地图的技术，以1万平方米作为基本单位，将全区所辖区域分为若干单元，明确责任人对管理空间进行全时段监控，实现分层、分级、全区域管理。2005年建设部、北京市委、市政府下文，要求在全市乃至全国推广网格化城市管理模式。2012年5月，北京市委、市政府印发《关于推进网格化社会服务管理体系建设的意见》，这份《意见》明确指出，要“运用电子地图和现代信息技术，把一定区域内的人、地、物、事、组织等社会服务管理内容全部纳入网格，把各种社会服务管理资源和力量整合到网格，把社会服务管理责任落实到网格”。可以发现，“网格制”实际上是借助技术手段，通过空间对治理的资源、对象、内容等进行统合，从而更加快速精准地发现问题、处理问题。当然，网格之间并不是相互封闭的，而是通过技术手段实现信息联通、资源共享，从而更好地应对跨网格、跨社区的复杂治理问题。

　　但是，开展以空间为单元（通过社区、网格等形式）的基层治理必须解决职业群体的参与问题，否则会出现治理的“边缘化”。近年来，北京试图通过在职党员的“双报到”等制度手段，来加强在职群体的社区参与及基层党组织的建设。根据党中央加强和改进区域化党建工作的要求，北京市委办公厅于2017年颁布了《关于加强和改进城市基层党建工作的意见》，市直机关工委下发了《关于深化市直机关基层党组织和党员干部“双报到”工作的通知》，要求“机关事业单位党组织要到所在地的街乡镇党（工）委报到，机关企事业单位的在职党员回居住地社区村党组织报到，按照社区村统一安排开展服务。”照此要求，2018 年，市直机关120个单位党组织、705个基层党组织、4.3万余名在职党员全部完成“双报到”。当然，“双报到”工作如何从体制内向体制外拓展，从党员向非党员拓展，从完善形式到提升实效，还需要进一步探索。

　　总之，新中国成立70年来，北京基层社会治理发展的一条主线是不断加强和完善治理的空间向度，将治理对象纳入空间中，将治理资源嵌入空间中，让治理活动发生在明确的空间单元中而不任意扩散。这一趋势与国际上出现的治理权与治理责任的“双重下放”（Double Devolution）逻辑是一致的。但是，在面向具有高度流动性、业已互联网化、社会互动日益复杂的当代城市社会时，空间化的治理手段势必要克服一些挑战和问题，这也将成为推进城市基层治理进一步发展的重要动力。

　　二、治理主体的多元化

　　治理的主体涉及“谁治理”、治理中的权力分配、互动协调等一系列问题。北平接管时期，党和政府就很重视基层管理者的培养。1949年3月由北京市人民政府颁布的《关于取消废除伪保甲制度建立街乡政府初步方案》中要求，“通过工作与各种运动，发现和培养积极分子与骨干，担任街镇长以下工作”。一般成为积极分子的是政治条件较好、工人阶级出身、群众印象较好的，特别是先进职工家属居多。这些积极分子是我们党依靠群众、发动群众的成果，他们很自然地成为居民委员会、居民小组等组织的主要成员。不过，他们不属于行政系统的一员，居委会也早在1954年出台的《城市居民委员会组织条例》中就明确规定为“群众自治性”组织，居委会主任、副主任均由居民选举产生，相关工作由街道予以指导。此时，党委领导、街道（政府）指导、群众自治的基层治理格局已经初见端倪。尽管人们反复强调不能将居委会变成政府的“腿”，但在实际工作中这种情况还是越来越严重。改革开放以后，虽然街居体制恢复，但对居委会行政化色彩过浓、自治性较弱的批评一直存在。在很长一段时期内，北京在基层治理中发挥主要作用的仍然是行政力量。

　　20世纪90年代以后，特别是住房商品化改革以后，情况悄然发生着改变。一方面，市场因素（主要是物业，也包括停车管理公司等）成为社区管理，尤其是商品房社区管理中极为重要的力量，给社区带来了专业化服务，提升了社区居住品质。另一方面，在住房商品化改革后，商品房住户的产权意识日益明晰，人们会基于一种“市场契约造成的新型财产关系”参与社区公共事务，维护自己的权利。不过，基于市场逻辑的物业公司与基于生活逻辑或权利逻辑的业主们之间经常发生矛盾冲突，物业问题已经成为业主维权的主要原因。在实践中，业主常常通过成立业委会的形式来表达诉求、争取权益，北京也在2010年底出台了《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》。但总的来说，业委会目前还多是为维权而生，从“维权型业委会”向“自治型业委会”的转变往往比较艰难，成功的案例并不多，“后维权时代”的业委会甚至可能衍化出新的矛盾冲突。如何既确保社区治理主体的广泛参与，又能够形成良性和谐的治理秩序，是自20世纪90年代以后面临的主要问题。

　　物业和业主这两大社区参与主体之间的矛盾冲突，常常需要居民委员会（在街道的指导下）通过一定的形式加以协调解决。事实上，居委会本身就应该发挥统筹协调社区居民、社区社会组织和社区之间的利益关系的作用。但对行政任务太重、社区影响力不足的居委会来说，要想做好这份工作并不容易。为了解决居委会的过度行政化问题，2008年北京发布的《北京市社区管理办法（试行）》明确规定，应成立社区服务站，将居委会和服务站的职责、功能、工作用房区分开来。社区服务站是政府在社区层面设立的公共服务平台，相当于街道的派驻机构，承接各类行政职能，从而让社区居委会专注于协商共治事务。除了建设“社区服务站”外，市区两级还通过各种形式来进行制度设计，促进“社区减负”。2016年3月，市民政局、市委组织部印发了《关于进一步开展社区减负工作的意见》，对原有的322项社区工作事项进行归类、合并、梳理，仅保留社区依法履职事项23类，依法协助工作事项28类，日常出具证明事项15项，取消社区评比达标项目25项，取消社区工作机构27个。

　　除了物业公司、自发组织起来的居民和社区居委会在社区治理中扮演角色外，基层党组织在社区中的作用也不断加强和改善。党的十七大以后，北京出台了《关于进一步加强和改进社会领域党建工作的意见》《关于开展社会领域党建试点工作的意见》等文件，逐步将基层党建的短板，如“枢纽型”社会组织党组织、商务楼宇党组织等建立和完善起来。党的十八大以来区域化党建工作又得到了进一步夯实和加强。为了将党组织在基层的协同优势发挥好，2018年北京市社会工委出台了《关于建立健全我市街道社区党建工作协调委员会的通知》，该通知要求各区、各街道、各社区都建立起联系本辖区内机关、企事业单位、非公有制经济组织、社会组织等单位的党组织，建立党建工作协调委员，形成区域内的议事协商平台。由此，党建协调委员会提供了一个渠道，让社区党组织可以实现与各驻区单位、社会组织、物业单位的党组织实现共商共治，从而实现以“党建带动社建”，推动各治理主体的协同。

　　社会组织的广泛参与是近十多年来北京基层社会治理中出现的新现象。2008年北京颁布了《关于加快推进社会组织改革和发展的意见》，要求初步建立起与首都经济社会发展相适应的社会组织管理体制、工作体制和保障体系。在具体工作中，北京通过专项购买服务等形式加强对社会组织的扶持，从2010年到2015年，北京累计投入市级财政资金4.2亿元向社会组织购买服务2734项，这些项目涉及公共服务、公益服务、便民服务、社会治理和决策咨询等五个方面，为社会组织发展与发挥作用提供了广阔舞台。不过，由于社会组织在发展中对政府的依赖性较强，在基层展开的服务项目更多是“做政府的助手”，真正从居民的需求出发设计项目、自下而上解决居民问题的社会组织还不多。因此社会组织离真正成为基层治理的重要一员似乎还有一定距离。

　　此外，近年来北京基层社会治理还有一个“准主体”也逐渐凸显，那就是学界的力量。一直以来，学术界对基层社会治理，特别是社区治理的参与是间接的，主要是通过学术研究、政策建议等形式参与。随着兴起于台湾的“社区营造”进入大陆，一批城市规划学、社会学出身的学者走出书斋，来到社区之中，试图通过引导社区空间的再造来实现社区共同体关系的重构。在这一领域，一个较有影响的实践是由中国社会学会原会长李强教授带领的清华大学课题组展开的“新清河实验”。2014年2月，李强教授受北京市委市政府委托，带领研究团队参与到海淀区清河街道社区治理的实践中来，新清河实验分为“社会再组织实验”和“社区提升实验”两部分，前者的核心是再造社区议事机制，更好地实现共商共治的社区功能；后者则是在居民民主议事的前提下产生社区提升议案，并在课题组专家、规划师的支持下，引导居民参与社区改造提升。从实践效果看，“新清河实验”几年来取得的成绩得到了社区居民、政府和社会公众的认可。类似项目目前正在更多地区开展。

　　可以发现，在当前北京基层治理格局中，治理主体的多元化日益凸显。在各类治理主体中，发挥关键性作用的还是党委领导、政府主导，党和政府的作用主要通过社区居委会、社区工作站和社区党委“三驾马车”持续性发挥，也通过“党建协调委员会”等形式创新和优化作用机制。同时，市场机构（如物业公司）、自发组织（如业委会）、社会组织也发挥着各自的作用，但这些作用的发挥并不必然导向协同和有序，需要有效地鼓励、支持、引导和协调。最后，学界对社区治理的影响也越来越不容忽略，但这种影响的持续效应如何，最终是否会推动更为广泛的社会治理结构变革，还有待进一步观察。

　　三、治理手段的技术化

　　提升治理的技术手段，实现治理能力与治理体系现代化一直都是推动基层治理发展的重要抓手。新中国成立70年来，首都基层社会治理的手段不断完善，精细化程度有很大提高，这也是不容忽视的一条发展线索。

　　新中国成立以前，北京基层治理通过保甲制度展开，其对基层的控制是通过严密的人身控制和特务统治实现的。北平解放后，人民政府随即废除了反动的保甲制度，通过发动群众的方式来解决基层管理问题。从建国初期北京居委会建设的一些文献看，当时居委会辖区内人与人的关系还是接近于乡土的熟人社会，管理者不必诉诸更复杂的治理手段。在1953年的一份调查报告中谈及：“平时，委员和代表利用串门聊天的机会就把事办了。群众也不感到是负担，如按院胡同居民查日琴说：‘有时代表来了，逗着小孩玩就把事告诉我啦！大家都熟了，一点也不觉得麻烦。’”可见，利用熟悉关系、日常沟通解决问题就已经能够实现很好的效果。在单位体制成型以后，同一个社区的人们常常不仅是邻居，还是同事，交往同样比较密切，基于熟悉关系的社会治理手段依然适用。

　　改革开放以后，特别是21世纪以来，北京的基层社会结构发生了剧烈的变化：一方面，住房分配制度的基本终结和商品房小区的兴起打破了长久以来空间关系与社会关系紧密结合的样态，同一居住区的人们在多数情况下在不同的单位、不同的岗位工作，彼此没有交集，很难相识。另一方面，城市的人员流动性急剧增强，不仅在商品房小区，而且在一些老旧小区、胡同平房区的居住者也有相当一部分是租房户，这使得北京基层社会的基本面变为一个“陌生社会”。面向这样的社会事实，尽管一些管理者也试图打造“新熟人社会”，但改变社会不如改变治理手段，从总的趋势看，强调技术化、精细化、系统化、标准化的治理原则正不断强化，这也是治理能力现代化的内在要求。

　　“技术治理”意味着将社会整合为数字记录系统，通过精确计算以实现信息流动和交换，减少不确定性，从而推动有效的管理。在制度设计层面，技术治理的体现是“指标化”。通过将相对抽象的治理要求具体化、明确化，从而为治理工作提供准绳。2011年北京出台了全国第一个省级社会建设规划—《北京“十二五”时期社会建设规划纲要》，《纲要》在发展目标部分明确列出了北京“十二五”时期社会建设主要指标，涉及社会服务、社会关系、社会参与、社会环境、社会关系5个大项28个小项，每一小项都有非常具体的数字目标，比如在参与部分，要求每万人拥有社会组织应达到20个、社会工作从业人员达到36万人，基层自治组织选举参与率达到90%、注册志愿者200万人。在2017年颁布的《北京“十三五”时期社会治理规划纲要》中，又将上述指标重新设计为社会服务、社会管理、社会动员、社会环境、社会关系、党的建设5维度28项指标，也对每一个指标赋予了非常明确的数字。

　　技术治理的第二个表现是信息化和大数据化。北京的基层社会治理的信息化建设主要包括几个维度。一是服务平台的信息化。也就是通过信息化手段来简化服务流程，提升社区服务质量。在2011年出台的《北京“十二五”期间社区信息化建设指导意见》中强调，要推进社区公共服务信息化站点普及，以保障和改善民生为重点加强社会服务的信息化，努力做到社区服务城乡一体化，各类人群覆盖，促进社区服务资源整合与共享。比如海淀区清华园街道开发的“五个一”为老服务系统就是典型的信息化为民服务平台，解决了高龄、空巢老人迫切需要的服务问题。二是信息交互平台的网络化。就是通过网络平台畅通信息交互，实现信息共享。例如月坛街道曾建设了一个“楼门组长信息传递系统”，通过此系统可以实现街道办事处、居委会、楼门组长之间迅速联动。当然，如何降低不同部门的信息共享壁垒目前依然是个需要解决的问题。三是利用信息化手段促进公共参与。例如在2017年以来的背街小巷整治提升中，为了提升公众参与，有关部门开发了诸多APP、公众号、微信小程序等互联网工具来促进公众参与。例如，崇外街道开发了“崇外环境卫士”APP，让志愿者可以轻松便捷对街巷环境问题进行上报处理；什刹海街道出台了“智能什刹海”APP ，它既提可以让居民随手清理小广告，举报违法号码和建筑垃圾，也是一个宣传引导的平台。四是借助大数据管道加强重点管控。例如地处首都“要地”的西长安街街道通过大规模摸底，将特定区域辖区内的“人、地、事、物、组织”等数据都缝合在GIS地图上，实现数据的实时汇聚和动态监管，在遇到特殊情况时能以最快的速度进行实时应对。

　　各类技术手段、技术思维的广泛应用是现代社会治理的重要特征。有学者指出，中国改革开放以后在社会治理方面的重要经验，是从“总体性治理”迈向“技术治理”，这一论断对北京也同样适用。这一方面必将对社会治理的优化发展提供条件，但另一方面需要我们注意也可能产生若干风险。

　　四、结论与启示：迈向新时代的基层社会善治

　　透过对新中国成立70年来北京基层社会治理历史脉络的梳理，本研究试图厘清其中蕴含的变迁轨迹与发展逻辑。研究显示，70年来北京基层治理的发展沿着以下三条线索展开。

　　一是治理单元的空间化。在新中国成立初期一段时期内，首都基层治理并不以空间作为主要单元，市、区统筹的“条统”体制和高度组织化、群体化的单位体制在基层治理中发挥着关键性作用，20世纪90年代末到21世纪初的五次城市工作会议明确了社区居委会在基层治理中的基础性位置，之后推进的网格化管理、双报到等实践又进一步强化了基层社会治理的空间性。

　　二是治理主体的多元化。新中国成立以后，北京逐渐形成了党委领导、街道（政府）指导、群众自治的基层治理格局，但这一格局在1958年后被搁置，之后相当一段时期内，基层治理的主角是行政力量。一定程度上，基层治理主体的多元化源于住房体制改革，“房改”让物业公司等市场力量和具备了产权意识、自发组织起来的市民成为社区事务的重要参与者，在此过程中，社区党组织、居委会和社区服务站的建设得到了加强和改善，社会组织也在政府的支持下开始广泛参与社区治理，学术界以“社区营造”等形式直接参与社区治理的也成为一股新力量。

　　三是治理手段的技术化。新中国成立初期的基层治理面向的是熟悉社会，采用的治理手段也是传统的、关系式的、日常化的。改革开放以后特别是20世纪90年代以来，随着社会条件的变化，以指标化、信息化、大数据化为主要特征的技术治理手段得到了广泛运用，成为治理能力和治理体系现代化建设的重要抓手和重要成果。

　　从首都70年的基层社会治理实践中，我们可以总结诸多经验和启示，以对新时代的基层社会治理工作有所帮助，如下几个方面是值得我们重视的。

　　首先是把握基层社会的复杂性质，强化基层社区治理的异质性视角。把握好基层社会的性质特点是我们展开治理的前提。北京基层社会治理的发展演变表明，面对不同的社会状况，需要不同的治理逻辑。比如在面向高度组织化的社会时，基层治理也同样依赖组织化的单位体制，而面对原子化程度较高的社会时，以空间为抓手的治理机制被重视起来。同样的，面向熟悉社会和面向陌生社会的治理手段、方式等也存在诸多差异。但是，尽管我们可以说出北京总体的社会样貌，但作为一个超大型城市，北京各社区之间可能具有很强的异质性。在一个缺乏人际纽带的商品房小区中要打造所谓“熟悉社会”是困难的，同样的，用死板的城市社区的治理逻辑去治理“村改居”社区也会带来一些失调。随着新时代的到来，人们对美好生活的追求会促使城市异质性不断增加，如果丢失这样一种视角，很容易出现一刀切的情况，造成治理工作的片面性。

　　其次是注意基层治理的空间限度，避免“空间决定论”的治理误区。近年来，北京在社会治理中进一步强调属地权责，强化了空间在治理中的重要性，这符合城市治理的基本规律。但是，在一个快速流动、变迁迅速的城市中，空间维度有时也会成为治理的一种限制，因此也不要陷入“空间决定论”的误区，有时越是强调覆盖全空间、全领域，反而会提高治理成本、降低治理效果。因此，对于对社区依赖性不强的职业群体、自身流动性较强的租户群体等并不必然要纳入社区治理的单元之中，可以根据那些与空间连接不强的群体的实际情况，做出政策设计，构建以群体为单元的治理机制，作为空间化治理机制的一种补充。

　　再次是更加注重基层治理体系建设，使治理能力与治理体系协同提升。能不能实现治理能力与治理体系的现代化决定着基层治理工作的成败，新中国成立70年来，首都基层治理能力得到了快速发展，新的治理技术、治理方法的应用，极大地提高了治理效率。在治理体系方面，尽管也取得了非常显著的成绩，但是在治理主体（及其利益诉求）日益多元、治理环境日益复杂的今天，带有运动式的、临时性特点的治理体系难以满足新时代发展的要求。幸运的是，近年来北京市委市政府以街道体制改革为抓手，展开了一系列的体制机制改革，取得了可喜的成绩。在未来的改革发展中，要进一步强调治理能力与治理体系的协调同步，共筑坚实的基层治理体系。